Roy Cobby, experto en política industrial: "En España hay incentivos 'premium' al rentismo"Profesor en el King's College, el coautor de un informe-propuesta para revertir la desindustralización reivindica un "Estado emprendedor" que no se dedique "sólo a rescatar cuando las cosas van mal"
Celebra la importancia que el Gobierno da a la industria, pero advierte: "No es sólo gastar y gastar. Hay que saber cómo y para qué. No está bien definido a cambio de qué estamos dando todos esos fondos"
La industria es ese tema superinteresante que no parece interesar a nadie, tan importante que a veces uno se pregunta si importa a alguien. Es una exageración, sí. Pero no tanto. El think tank Future Policy Lab, en un intento de cambiar las tornas, ha publicado el informe El retorno de la política industrial, a cuya presentación asistieron la ministra de Turismo, Reyes Maroto (PSOE), y el secretario de Estado de Derechos Sociales, Nacho Álvarez (Unidas Podemos).
El trabajo es una propuesta para sacar la reindustrialización del cajón de los asuntos eternamente pendientes. Roy Cobby (Valencia, 1993), profesor en el King’s College London y en la Universidad Carlos III, especializado en industria y economía digital, coordinador del Grupo de Investigación en Geografía Digital de la Royal Geographical Society, es autor del informe junto a los profesores de Economía Clara García y Rafael Fernández.
¿Sigue vigente en España aquella frase del economista Gary Becker, que decía que "la mejor política industrial es la que no existe"?A raíz de la crisis sanitaria y la derivada de la guerra esta frase se ha dejado de decir, porque los grandes bloques, Estados Unidos y China, aplican política industrial. En la política ha habido una aceleración, sobre todo con el anuncio de fondos europeos, como si sólo eso ya fuera política industrial. No lo es. Falta el contenido. La política industrial no ha permeado aún a fondo en círculos académicos, económicos y políticos. Lo importante de la frase es cómo ha calado. España ha perdido la práctica de hacer política industrial.
¿Por qué?Hubo un incentivo económico, la burbuja inmobiliaria, que nos hizo creer que no necesitábamos especialización. Además, ha habido un marco ideológico propicio. La política industrial no encaja con ese discurso de que el Estado no debe distorsionar el mercado. A menudo se confunde política industrial con planificación. Se presenta como ineficiente. Se insiste en las experiencias fallidas. Hay toda una actitud negativa.
Antes de nada, ¿a qué llamamos "política industrial"?No implica sólo medidas, también instituciones que trabajen para una transformación del modelo productivo. Por ejemplo, para una economía verde. El término se usa a veces sólo pensando en el sector secundario, sin la visión de una acción política y empresarial que se note en toda la economía, que aumente la productividad y la competitividad, suba los salarios, dé estabilidad al empleo. No es sólo intentar parar el declive de las manufacturas con alguna medida o ayuda, sino desplegar acciones en ámbitos de oferta y demanda de acuerdo con objetivos compartidos por los actores económicos. Por ejemplo, ofrecer formación para alguna ocupación concreta. Eso tiene un arrastre para todos los servicios adicionales: limpieza, transporte, marketing, diseño... Una política industrial arrastra a toda la economía, no sólo a la industria.
¿Cuándo se postergó la política industrial en España?Los 90 fueron clave, con el abandono de las últimas participaciones estratégicas en Repsol, Telefónica... Y ojo, la política industrial no pasa obligatoriamente por la participación pública. Pero si se privatiza, tiene que haber una estrategia. Aquí no la hubo. España privatizó sectores clave sin un plan, algo que todavía pagamos. Luego la burbuja inmobiliaria disfrazó aquella renuncia. Además de los 90, hubo otro hito clave: el Plan Integral de Política Industrial, que se aprobó en 2010 con Miguel Sebastián. Al llegar la crisis financiera, ni se aplicó. Nadie consideró la posibilidad de afrontar la crisis incorporando nuevas capacidades productivas o especializaciones. Incluso cayó el presupuesto en I+D+i. Todo se centró en ajustar el déficit.
¿La desindustrialización fue un fenómeno deliberado? ¿Empujó la UE?Ningún proceso estructural puede atribuirse a un solo factor, mucho menos a una conspiración. Se suele decir que fue un precio a pagar por la integración europea, que nos obligaron a quitar la industria. No lo creo. Lo que había era un entendimiento económico según el cual no importaba qué se producía o en qué nos especializábamos. Ante las primeras señales de alarma en los 80, no actuamos. Sí, nos acoplamos a un mercado único con leyes de competencia que prohíben las ayudas directas. Pero, a estas alturas, excusar nuestra desindustrialización en la UE ni es acertado ni sirve de nada. Hay gente que piensa en clave de solución mágica, tipo Brexit. Mira el resultado. Hay ejemplos a seguir dentro de la UE, como Finlandia o la República Checa. Estamos en Europa. Desde ahí, ¿qué podemos hacer? Ese es el planteamiento realista.
¿El Gobierno actual está haciendo política industrial?Con el plan de recuperación y su traducción en fondos europeos hay una cierta recuperación de la política industrial, sí. Con los Perte [Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica] no sólo se compensa a los que se han visto afectados, también se identifican sectores clave, como la automoción, y se apuesta por el vehículo eléctrico. Ahí está el Perte del microchip, que es un sector sin tradición por el que hay una apuesta. Así que hay un contraste con lo anterior. El anterior gobierno, en un informe de 2013, ni siquiera discriminaba por sectores. Toda la idea industrial era eliminar barreras. En poco tiempo relativamente ha habido cambio llamativo.
Pero, ¿se puede quedar sólo en el papel?Aquí entra nuestra crítica. Sí, hay dos pasos adelante y uno atrás. Vemos convocatorias, que en el algún caso hay que reajustar porque no hay demanda, lo cual es más síntoma que problema. Y se habla de millones, fondos, planes... Pero falta dirección. Nosotros proponemos un esfuerzo en torno a las tres "C": coordinación, coherencia y criterio.
Coordinación.
En política de empleo tenemos diálogo social, ¿no? Pues en la industrial necesitamos la misma implicación, pero con instituciones productivas que logren coordinación permanente entre actores. Los foros adjuntos a los Perte son limitados y ad hoc, con eso no vale. Incluso dentro del Gobierno cada área tiene sus Perte, no hay suficiente comunicación. Tampoco hacia fuera. Falta promover desde el Estado la coordinación privada-privada. El Estado tiene un papel importantísimo en facilitar que las empresas, sobre todo las pymes, tengan acceso al crédito y otros recursos clave para su crecimiento.
¿Es posible sin banca pública? ¿Se echan en falta las cajas de ahorro?Las cajas se han asociado con lo público por su diseño original, pero lo cierto que acabaron por no desafiar las tendencias de mercado. Una banca pública sí lo hace. Como KfW, en Alemania, que entra donde el mercado no va. Es lo que necesitamos aquí, para financiar alta tecnología, transformación energética... Así se abre camino y el resto de la banca acaba acudiendo. Tenemos el ICO, la SEPI... Pero no es suficiente. No actúan en consonancia con los objetivos de cambio estructural que hay en los planes, ni toman iniciativas como ser venture capitalists en sectores pujantes. Para una política industrial necesitamos una banca pública, es imprescindible. La banca privada no tiene los incentivos correctos. Lo acabamos de ver otra vez con el Silicon Valley Bank.
Coherencia.
España tiende al gobernismo. Cuando hay un problema, el que sea, sacamos una ley. La coherencia frena esta tendencia. Y no digo que no haga falta la Ley de Industria [aprobada como anteproyecto], pero no basta. Necesitamos medidas sostenidas y conectadas coherentemente. Hace falta tiempo y visión a largo plazo. Tememos que haya dos años de preocupación industrial y ya. Eso sería desaprovechar la oportunidad y no seguir el ejemplo de Corea del Sur, Finlandia o Alemania. Nos tememos que la política industrial y los Perte estén ligados a los fondos y no vayan más allá. Y que la financiación privada tampoco siga cuando se acabe la pública.
¿Hay indicios de será todo una lluvia de millones que no cambie el modelo?Lo difícil en el tiempo de la austeridad era explicar que hacían falta fondos públicos. Ahora ya hemos llegado ahí. El siguiente paso es explicar no sólo el cuánto, sino el cómo. La política industrial no es sólo gastar y gastar. Hay que saber cómo y para qué. Pero el quid pro quo no está definido. Lo puedo entender, por las prisas de 2020. Pero es peligroso.
¿Quid pro quo?No está bien definido a cambio de qué estamos dando todos esos fondos públicos. Si el dinero europeo es la zanahoria, necesitamos también el palo. No lo digo en sentido negativo. Me explico. Todos los actores tienen que ganar, pero también que ofrecer. El mejor ejemplo son los planes de Biden. Hay un chaparrón de millones, pero las empresas que participen en el desarrollo de microchips tienen prohibida la recompra especulativa de acciones, tendrán que compartir beneficios extraordinarios con el gobierno federal, estarán obligadas a ofrecer guarderías y transporte a los trabajadores... La financiación pública se usa como una palanca. Eso es política industrial. En los Perte no está definido.
¿El Estado puede estar dando mucho a cambio de poco?El Estado está realizando un arrastre del sector privado, pero falta direccionalidad. Hay política industrial, pero no está claro dónde quiere llegar. El para qué. La gente piensa que la política industrial es regar con dinero a campeones nacionales para que no se vayan del país y así se se mantenga empleo, una especie de cesión al chantaje: soltamos los billetes y así no se van. No. La política industrial reacciona contra cualquier chantaje empresarial. Si vemos que las empresas extranjeras son reacias a compartir tecnología, permite analizar estratégicamente qué hacer. Por ejemplo, la financiación a la que quieran optar puede darse sólo a cambio de la colaboración en la formación de jóvenes en un parque tecnológico. Es sólo un ejemplo. Y pueden parecer cosas pequeñitas, pero todas juntas son las que marcan la diferencia.
La última de las tres "C": criterio.Los criterios del Gobierno son muy loables: sostenibilidad, digitalizacion... Pero no tienen traducción para nuestro sistema productivo. Además, tenemos grandes objetivos, como que la industria tenga un 20% del PIB. Nosotros, aunque ambiciosos en las medidas, somos más modestos en los objetivos, que deben ser medibles. Por ejemplo, que el peso de nuestra industria manufacturera en el PIB crezca año a año por encima de la media europea. Eso es algo más fácil de medir y permite ver si las políticas funcionan. La política industrial corre el riesgo de perderse en grandes objetivos poco realistas.
Y en la repetición de conceptos genéricos como "sostenibilidad".No vale con tener una economía verde, hay que industrializar la sostenibilidad. Otro miedo es que hagamos la transformación energética y toda la infraestructura verde o los parques eólicos sean con insumos de fuera... Corremos el riesgo de ir a una economía verde importándolo todo de fuera. El resultado neto sería positivo al final del camino, porque bajaríamos emisiones. Pero habríamos desaprovechado una oportunidad de oro para desarrollar nuevas capacidades. Fomentar este desarrollo no es proteccionismo, es saber que hay unas nuevas tecnologías en las que hay una competición global y aprovechar aquellas más interesantes en nuestro sistema productivo.
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Cuáles?Aquí no somos tan explícitos. No hemos querido decir cuáles, sólo indicar que lo interesante es acudir a los sectores y productos que generen mayor demanda, que tengan alguna exclusividad asociada a nuestro territorio. Hay que tener claro el porqué del producto elegido. No vamos a poder competir en la escala de China o Estados Unidos, lo que tenemos que hacer es elegir sabiamente. Y ahí tampoco vemos criterios explícitos.
¿Pero qué campos podríamos elegir "sabiamente"?Hay ventajas evidentes en la economía española. Y no negamos que algunas están cubiertas por los Perte. Por ejemplo, el vehículo eléctrico, que es un tren que no podemos perder. Pero, además, hay una necesidad de baterías, placas solares, turbinas eólicas... Fijémonos ahí. Preferimos, como te digo, no afirmar tajantemente qué productos hacer. Si supiera en qué hay que invertir, me haría rico (se ríe). Nuestra propuesta se centra en el paso previo. El otro día, en la presentación del informe, me hablaron de unos proyectos de recuperación industrial en León que se topaban con un problema: no se podían cursar en la provincia cursos necesarios para los trabajadores. Eso es un problema de coordinación previo al producto.
¿Hay un problema de mentalidad en el empresariado español ante la industria?Mmm. En España caemos mucho en estos enfoques culturales. Ese típico problema de autoestima: "No sabemos, somos unos paletos". Siempre terminamos ahí. Y es verdad que a veces sale un político y dice, muy tímidamente, que habría que incentivar tal actividad y ya saltan algunos: "¡Madre mía! Estado planificador!". Es un tabú, como el que rechaza como si fuera algo radical la participación de los trabajadores en los consejos de administración. Pero creo que hay muchas corrientes de pensamiento y tendencias en el empresariado, que no todos piensan igual.
Descartemos el enfoque cultural, pues. ¿Es la variedad capitalista española, con tanto peso del rentismo y los servicios, poco propicia para el desarrollo industrial?Ahí ya has ido al grano... El modelo español da incentivos premium a la actitud rentista de proteger cuota de mercado sea donde sea. Y también a ofrecer servicios, que suelen crear precariedad, salarios bajos, poca formación. Pero aquí es donde la política industrial debe intervenir. La economista Alice Amsden decía que si hay unos precios en el mercado, la política industrial va de distorsionar esos precios. Cuando digo precios me refiero a esos incentivos premium al rentismo. A veces los empresarios acuden a esos sectores porque no hay alternativa. Nosotros defendemos que haya alternativa. El Estado debe direccionar los cambios. Y aquí hablo no sólo de legislación, también de tener participaciones. ¿Por qué no? Si el Estado aporta dinero, puede recibir beneficios. No puede dedicarse sólo a rescatar cuando las cosas van mal, sino también a recibir retorno cuando van bien. Estos son los llamados ecosistemas públicos de innovación o la estrategia de portfolio, con ejemplos en Italia o Francia. Hay zonas de nuestra economía con innovación y preocupación por estar al día y otras no. Con los sistemas de política industrial que sobreviven en Euskadi y Navarra se ve claro. Las empresas no compiten a la baja, sino en diseño de producto, y colaboran con la administración.
Reyes Maroto, ministra de Trabajo, acudió a la presentación. ¿La vio receptiva?Mostró generosidad con nuestro informe. En su intervención utilizó las tres "C" para contar cómo el Gobierno había afrontando la crisis, mencionó las cifras de fondos, que impresionan... Pero también vimos complacencia, al considerar que nuestra propuesta ya se estaba aplicando. Un ejemplo: decía que en España ya existe financiación pública para política industrial. Y habló de cifras pero sin entrar en la ejecución o los criterios. Decir que en el Perte aeroespacial vamos a producir un satélite está bien, pero, ¿para qué? No, no estamos tan tranquilos como la ministra, a la que sí reconocemos que enarbola una bandera industrial que se había perdido. Nos preocupa además la permanencia de lo hecho. Nos preocupa que, si hay un cambio de gobierno –que no pasaría nada–, lo ya hecho se destruya por querer desmantelar todo lo anterior.
Ha afirmado la ministra Maroto que España "ha desarrollado por primera vez una política industrial de Estado". ¿Exagera?Entiendo su necesidad de hacer balance de sus contribuciones, y lo que podría haber dicho más correctamente es que por primera vez en mucho tiempo se ha intentado elevar la política industrial a este nivel. Sin embargo, que sea una política de Estado es una cuestión de décadas, va más allá de una legislatura.
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No hay entonces una política industrial de Estado, sino una apuesta de gobierno?No pensamos que sea de Estado. Incluso, no sé cómo decirlo, no es una política de gobierno, sino de subgobierno, es decir, de segunda categoría.
¿Está bien puesta la industria junto al comercio y el turismo en el ministerio?El diseño de la gobernanza relega la industria a un papel secundario. Aunque en la ejecución de programas el Ministerio de Industria actúa como tal, está en segunda fila. Se crea un círculo vicioso. Si los políticos ven que el debate no cala más allá de la noticia del cierre o apertura de una fábrica, lo abandonan y los medios le prestan menos atención.
Usted sostiene que hace falta un nuevo lenguaje para hablar de economía.Los conservadores hablan de impuestos bajos y salarios bajos y los progresistas de ayudas y del Estado del bienestar. No es suficiente. Los progresistas deben tener su propio discurso sobre la empresa. ¿O sólo vamos a hablar de renta mínima? Somos una economía de mercado donde la mayoría trabaja en empresas. Hay mucho debate atascado. Lo vimos con Ferrovial. Cuando se marchó volvimos a oír eso de que somos un país donde se limita el derecho de propiedad, cuando no es así. La política industrial permite superar debates atascados. A mí me sorprende, y a lo mejor peco de ingenuo, que haya una politización y se asocie con fuerzas progresistas. Hemos visto un cuestionamiento de los fondos europeos, echando barro no sólo al Gobierno sino al sector empresarial. No lo entiendo. Es normal que haya conflictos, pero no estáticos. Lo hemos visto con la acogida de nuestro informe. Es llamativo que una manera original de hablar de nuestro sector empresarial no la recojan los sectores conservadores.
A pesar de la apuesta industrial, en 2020 su peso relativo en la economía cayó.Cuidado con los datos. Correlación no es causalidad, y a veces las correlaciones son espurias. A lo mejor es que los servicios y la agricultura se están portando bien. Debemos elegir bien cómo medir. La política industrial es un proceso de décadas. No tiene un efecto inmediato, como un rescate. Necesitamos capacidades estadísticas nuevas que midan efectos micro.
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Para dar también incentivos al político, que tiene una trayectoria a menudo corta?Sí, queremos dar incentivos a todos (se ríe). Por eso proponemos una mirada a corto plazo. Biden, nada más llegar, preguntó a sus departamentos: ¿Dónde queréis estar en cien días? Necesitamos algo así, no mirar sólo a cifras macro. Que sí, que son importantes, que las necesitamos cambiar, pero que nos pueden confundir a corto plazo.
¿Cuál podría ser un objetivo micro?Que en un sector baje la importación y suba el consumo de productos locales. O una subida porcentual equis de empleo en instalación de placas solares.
Ustedes insisten en la necesidad de una Oficina del Dato Industrial.Sí, en plan marketing nos gusta llamarlo "un McKinsey público" [es una consultora estadounidense que emite informes de gran influencia en el debate económico]. Las consultoras privadas tienen un papel sobredimensionado como fuente. Sin ir más lejos, el informe de 2013 del que te hablé antes estaba hecho por Boston Consulting Group. Necesitamos que el Estado recupere capacidades estadísticas y de publicación. Y para eso necesitamos no sólo más personal, sino con capacidades nuevas. Ahí hay otro problema: los Perte se han desarrollado con el mismo personal que había.
¿Qué es un "Estado emprendedor", que ustedes defienden?Este término lo ha empleado [la economista] Mariana Mazzucato con mucho acierto para referirse al importante papel de las agencias públicas en el desarrollo de tecnologías y, posteriormente, la construcción de mercados tan importantes como los smartphones o las renovables. Existe la impresión equivocada de que el empresario es el que arriesga y apuesta por sectores de vanguardia, pero en la historia es más común que sea el Estado el que apuesta por la innovación y el mercado vaya detrás. Lo que logra una auténtica política industrial es que esa investigación y desarrollo tengan una traducción mayor en la inversión, empleo y demanda de otros sectores, que a su vez permita el avance continuo en nuevos bienes y servicios.
¿Ser un país relativamente pobre en materias primas lastra el empeño industrial?Claro que nos lastra y he leído frases al respecto: "Ah, claro, Estados Unidos puede hacer grandes planes porque la energía no es un problema, tienen mucho territorio, acceso a minerales...". Vale. Pero es que en España nos tenemos que empezar a creer que somos parte del mercado común también para lo bueno. Tenemos acceso a minerales clave y piedras raras, otros países europeos tienen otras. Hay que aprovecharlo. No debe ser una barrera. Lo que hace falta es una política industrial consciente de las capacidades, que sepa a qué recurso tenemos o no acceso. Sin eso, la política industrial son castillos en el aire. Si lees los planes tras la crisis, se hablaba de que podíamos ser una potencia en casi cualquier cosa –renovables, digital–, sin tener en cuenta las herramientas.
¿Podemos pagar las pensiones del futuro con un 10% de empleo industrial?Esto es esencial. Al hablar de pensiones, siempre pensamos en el modelo... ¿Por qué no hablamos de trabajo mejor remunerado? Con la vivienda, igual. O con el arraigo a las zonas que está de moda llamar "España vaciada". La política industrial responde a muchos desafíos. Y también tiene implicaciones políticas.
¿De qué tipo?Las zonas postindustriales son las que más votaron por el Brexit y por Trump. La política industrial no es un milagro para todo, pero ofrece resistencia a las crisis y mejora competitividad, productividad y salarios, con efectos en la economía y la política. Un país con una industria fuerte tiene una sociedad más densa y con más áreas de intercambio, lo cual puede reducir la polarización.
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